Хотя статья «Штампователи законов» и появилась в «Красной строке» 1 апреля 2016 года, то была не первоапрельская шутка. Публикация была продумана и выверена, и очень жаль, что она не вызвала должной реакции у руководства областного Совета и депутатов и не послужила основанием для конкретных выводов с их стороны.

Не удивительно, что и сотрудники государственно-правового управления Совета не приняли критику газеты на свой счет, не опасаясь каких-либо организационно-дисциплинарных послед­ствий для себя, дистанцировались от прозвучавших в статье фактов, оказались как бы абсолютно непричастными к законотворчеству областного Совета.

Как ни странно, но последнее верно. Юристы государственно-правового управления действительно не имеют отношения к принятым законам, а ведь должны. В соответствии с пунктом 2.2 Положения об Аппарате Орловского областного Совета, государственно-правовое управление осуществляет (увы, теоретически) «… проведение правовой, лингвистической и антикоррупционной экспертизы законопроектов области и проектов иных нормативных правовых актов Совета, правовое содействие депутатам, депутатским объединениям и комитетам Совета в их законопроектной работе; правовое сопровождение подготовки законопроектов Орловской области». Из текста видим, что Положением не установлено, что сотрудникам государственно-правового управления поручается написание законопроектов.

Но на деле в государственно-правовом управлении созданы два отдела: один пишет проекты законов (а теперь оказывается, что делает вид), а другой — проводит правовую экспертизу этих проектов (ну или, как мы теперь понимаем, делает вид, что занимается экспертизой).

Сотрудник управления изучает проект закона и пишет проект заключения. Руководитель управления знакомится с этими документами, соглашается с выводами последнего или вносит свои поправки и подписывает окончательную редакцию заключения. Роль руководителя государственно-правового управления в организации работы управления, и в первую очередь в проведении правовой экспертизы законопроектов, весьма значительна и ответственна, и исполнять её достоин специалист, всесторонне юридически подкованный и профессионально грамотный, умеющий сплотить вверенный ему коллектив и направить все его усилия на качественное выполнение стоящих перед ним задач.

Но вот здесь-то, как говорится, и собака зарыта. Почему-то ни руководство областного Совета, ни депутаты не обратили внимания на то, что с назначением госпожи И. Желиховской начальником государственно-правового управления прежний его состав, успешно работавший многие годы, почти полностью демонстративно покинул облсовет. И, что важно, покинул не молча, а во вполне доступной форме перед этим объяснив руковод­ству областного Совета невозможность работать с новым начальником управления.

Ну и что же из этого вышло? А ничего хорошего. Законодательство Орловской области загублено. Стоит только посмотреть законы области, принятые с 2012 года, и практически в каждом обнаруживается либо несоответствие федеральному законодательству, либо «хромает» юридическая техника, либо присутствует откровенная неграмотность, либо вообще появляются какие-то мутанты.

Вот об этом довольно подробно и было написано в статье «Штампователи законов». К сожалению, руководство областного Совета никаким образом не отреагировало на обнародованные факты. Именно поэтому наша газета решила продолжить тему.

Орловщина
как морская держава

Вот Закон Орловской области от 07.04.2016 № 1929-ОЗ «О внесении изменений в Закон Орловской области «О выборах депутатов Орловского областного Совета народных депутатов». Статья 7 и часть 2 статьи 9 базового закона в части голосования избирателей по открепительным удостоверениям дополняются словами «на вокзалах, в аэропортах». Странно, а почему бы не продолжить: в морских портах, на речных вокзалах… Что, в Орловской области их нет? Конечно, нет. Но тогда возникает вопрос: а сколько аэропортов в Орле? Их ведь тоже нет. Но это не помешало «законотворцам» старательно скопировать Федеральный закон о выборах. Только ведь Федеральный закон регулирует правоотношения на всей территории России с её различными портами и аэропортами. Так зачем же в нашем-то законе писать об аэропортах?!

Запутались в процентах

Закон Орловской области от 4 марта 2016 г. № 1918-ОЗ «О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Орловской области».

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 5 этого Закона решение о проведении опроса принимается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. То есть одна и та же норма настойчиво переписывается два раза в одной статье, в чем, конечно же, нет необходимости. Это ничему не противоречит, только утяжеляет Закон для восприятия и одновременно выявляет отсутствие способности к законотворчеству у тех, кто его готовил.

В части 4 статьи 4 этого же Закона указано, что если с инициативой проведения опроса выступает представительный орган муниципального образования, то им принимается решение о необходимости проведения опроса. Какая глубина мысли! То есть, например, если Совет народных депутатов сам решает провести опрос, то его провести необходимо. А что, разве Совет может принять решение о необходимости проведения опроса и сам себе отказать?

Кстати, вопрос к знающим юристам: почему, когда в законах области упоминается законодательный орган, то его именуют «областной Совет народных депутатов», а когда хотят сказать о представительном органе муниципального образования, то его просто так и называют «представительный орган»? Нет ответа? А ведь, в соответ­ствии со статьей 5 Закона Орловской области от 22 августа 2005 года № 534-ОЗ «О местном самоуправлении в Орловской области», «наименования представительных органов муниципальных образований приведены в приложении 1 к настоящему Закону» и называются они Советами народных депутатов. Кстати, так их стали называть еще в прошлом веке, когда только появилось местное самоуправление в Орловской области. Но это могут знать только юридически грамотные люди.

Далее, в соответствии со статьей 6 Закона создается комиссия по проведению опроса путем сбора подписей жителей муниципального образования при подворном (поквартирном) обходе домов. Между тем, опрос можно проводить и методом тайного голосования, но анализируемый Закон исключил варианты, то есть ограничил органы местного самоуправления в выборе формы проведения опроса.

Но самое необыкновенное в данном Законе — это, конечно же, протокол и подведение итогов опроса. Это просто «полёт творчества»!

В протоколе об итогах опроса в числе других данных указываются:
«7) процентное соотношение жителей, принявших участие в опросе, к минимальной численности жителей муниципального образования, участвующих в опросе, установленной в решении о назначении опроса граждан;

10) процентное соотношение жителей, принявших участие в опросе, высказавшихся по позиции «за» по вопросу, вынесенному на опрос, к жителям, принявшим участие в опросе;

12) процентное соотношение жителей, принявших участие в опросе, высказавшихся по позиции «против» по вопросу, вынесенному на опрос, к жителям, принявшим участие в опросе».

Неожиданность возникает при подведении итогов опроса:
«9. Вопрос, выносимый на опрос, считается одобренным, если за него высказались более половины жителей, принявших участие в опросе (т. е. более половины минимальной численности жителей)».

Позвольте, но зачем было головы избирателей забивать упомянутыми выше процентными соотношениями, если для признания вопроса одобренным достаточно, чтобы всего лишь более половины минимальной численности жителей, участвующих в опросе, высказались за его одобрение?

Поясняем. Подобные процент­ные соотношения в протоколе опроса были установлены в аналогичном решении Орловского горсовета от 30 ноября 2006 года № 9/167-ГС. Ну что делать, год Обезьяны… Только вот, в отличие от анализируемого Закона, указанное решение было грамотным, так как в нем минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе, устанавливалась в процентах (не должна быть менее 25% от числа граждан, имеющих право на участие в опросе). Отсюда и подсчет голосов в процентах.

Что же касается нашего «закона по опросу граждан», то вызывает удивление — неужели его вообще никто не читал? И есть ли на проект этого закона, принимавшегося в окончательной редакции, заключение государственно-правового управления, подписанное его начальником госпожой И. Желиховской?

Для иностранцев
или недоумков

Не обошел вниманием наш облсовет и Закон Орловской области от 15 апреля 2003 года № 319-ОЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области» — Законом от 13 октября 2014 года № 1663-ОЗ в него были внесены изменения. Например: «В абзаце первом статьи 2 слова «в области» заменить словами «в сфере», то есть слова «в области законотворче­ства» заменили словами «в сфере законотворчества».

Ну, такое уже было, только наоборот. Вот Закон Орловской области от 6 февраля 2015 года № 1741-ОЗ «Об отдельных правоотношениях в сфере охраны атмосферного воздуха в Орловской области». В нем, в частности, написано: «В настоящем Законе понятия «в области охраны атмосферного воздуха» и «в сфере охраны атмосферного воздуха» используются в одном значении».

Похоже, что данная норма рассчитана или на иностранцев, или на то, что наше население состоит только из недоумков. Дей­ствительно, ну кто же из нас может знать или догадаться, что «область охраны» и «сфера охраны» — это одно и то же?!

Или, скажем, в часть 8 статьи 5 базового закона была внесена следующая поправка: «8. Законы Орловской области могут быть вынесены на референдум Орловской области в порядке, установленном федеральными законами и законом Орловской области». Это образец юридической безграмотности — на референдум могут вноситься проекты законов, а не законы.

Индексации,
которых не было

А какой резонанс в СМИ вызвал Закон Орловской области от 7 апреля 2016 года № 1928-ОЗ с неудобоваримым названием «О приостановлении действия части 3 статьи 12 Закона Орловской области «О регулировании отдельных правоотношений в сфере государственной гражданской службы Орловской области в части ежегодной индексации размеров месячного оклада государственного гражданского служащего Орловской области в соответствии с замещаемой им должностью государственной гражданской службы Орловской области и месячного оклада государственного гражданского служащего Орловской области в соответствии с присвоенным ему классным чином государственной гражданской службы Орловской области с учетом уровня инфляции и положений закона Орловской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период».

Народ сделал вывод, что, оказывается, на повышение денежного содержания ненавистных чиновников ежегодно тратилось 30 миллионов рублей! Это же было объявлено официально, с высокой трибуны, которая «не место для дискуссий». Наивные орловчане ещё раз «убедились», что государственные служащие ну просто лопатой деньги гребут!

А закон-то — фальшивка. Государственным служащим за время существования госслужбы денежное содержание ни разу не индексировалось, а увеличивалось всего один раз — в 2008 году, Е. Строевым.

Кстати, получал он, как и председатель областного Совета Н. Володин, аж целых 150 тысяч (в рублях, конечно). Господин А. Козлов был несколько «скромнее» — установил себе ежемесячное денежное содержание в размере каких-то 300 тысяч руб­лей. В. Потомский… Разделите сами 5 миллионов 758 тысяч руб­лей на 12 месяцев.

Нетрудно догадаться, что заместители губернатора и члены правительства, получающие в среднем 2 миллиона в год, тоже не обижены. Да и слуги народа — депутаты областного Совета — первое, что сделали, когда пришли к власти в 2011 году, — это сразу же увеличили себе зарплату. Но все вышеперечисленные категории не являются государственными служащими, а имеют статус лиц, замещающих государственные должности Орловской области.

Госслужащие же — это те, кто непосредственно пишет законы, указы губернатора, выступления «очень умным людям», разбирает жалобы и… слишком долго перечислять, чем они занимаются. Так вот, денежное содержание госслужащего младшего звена примерно раз в 15 меньше, чем у названных выше лиц, среднего звена — раз в 10.

Но есть такое лукавое понятие — средний заработок. Он исчисляется как средняя величина между денежным содержанием лиц, замещающих государственные должности Орловской области, и денежным содержанием государственных служащих (ну как средняя температура по больнице, включая морг), и получаются очень даже приличные деньги. Только вот народ-то зачем обманывать?

Однако вернемся к Закону. Даже его название из девяти строк написано глупо: в него переписали часть 3 статьи 12 Закона области о государственной службе. Но зачем же было накручивать, если речь, в принципе, идет о денежном содержании госслужащего? Чтобы казаться умнее? Уже не получится.

Так сколько же было запланировано денег на индексацию окладов денежного содержания по должностям государственной гражданской службы субъекта РФ, то есть Орловской области? Нисколько. А на пенсии бывшим госслужащим? Нисколько. А где же 30 миллионов, которые якобы ежегодно уходили на индексацию окладов денежного содержания госслужащих и на индексацию пенсий за выслугу лет пенсионерам госслужбы за прошлые годы?

Получается, как в старом анекдоте. Бабушка три дня ходила в аптеку и спрашивала апельсины. На четвертый день работники аптеки увидели ее и написали объявление, что апельсинов нет. Бабушка: «А! Так, значит, все-таки были!». Вот так рассуждает и наше население. Если в этом году законом приостановлена индексация денежного содержания госслужащих — значит, в прошлые годы она была.

Нет денег в бюджете? Еще бы! Так раздуть штаты органов исполнительной власти! Куда проще сэкономить еще и на бывших депутатах — пенсионерах. Опять же непонятно, почему соответствующему закону области придали обратную силу? Это незаконно. Ведь Федеральным законом по поводу доплат к пенсии лицам, занимающим государ­ственные должности субъекта РФ, обратная сила не установлена. Как же правовое управление областного Совета допустило это?

500 рублей
широким жестом

На майском заседании областного Совета (которые почему-то упорно называются сессиями) в первом чтении был принят Закон области «О детях войны Орловской области». Свежо. Неожиданно. Гуманно. Проектом закона детям войны широким жестом была обещана ежегодная денежная выплата ко Дню Победы в размере аж 500 рублей.

Подумайте, зачем пожилым людям такие бешеные деньги, да еще ежегодно? Они ведь кинутся скупать золото и бриллианты! Может, было бы достаточно 150—200 рублей (на 300 граммов мяса)? Хотя, зачем им каждый год покупать мясо, к этому ведь и привыкнуть можно!

Продолжение следует…

Конечно, проекты законов и законы области изучают прокуратура, орган юстиции, правовой департамент губернатора. Только нельзя не принимать во внимание, что анализ проектов законов в этих органах не является их основной работой, а лишь очень малой частью их большой нагрузки. Поэтому они не имеют возможности вникать в тонкости и дотошно анализировать законы области.

А вот для государственно-правового управления областного Совета это — основная и единственная работа! Но, как видим, его сотрудники, увы, не справляются с возложенными на них задачами, и, посему, государственно-правовое управление не является эффективным фильтром на пути проникновения в законы области юридической безграмотности и нарушений правил юридической техники.

Но почему тогда молчат руководители Орловского областного Совета народных депутатов? Почему молчат сами депутаты? И вот с таким «багажом» они собираются участвовать в предстоящих выборах?

В таком случае, для большей убедительности и чистоты эксперимента, мы намерены продолжить цикл обзоров законотворческой практики области, одновременно расширяя круг просвещенных лиц за пределами нашего региона. У нас ведь и президент, и премьер-министр — юристы, да и в Генеральной прокуратуре РФ не дураки сидят…

И не надо нас благодарить: люди должны помогать друг другу!

Аркадий Орлов.