Кипучая пустота

Старый добрый облсовет, орловское «не место для дискуссий»… Как оживились, как зашевелились народные избранники в предвкушении очередных выборов! То, надев на лацканы депутатские значки, а на лица — выражение заботы и участия, поздравляют с праздниками женщин и ветеранов в эфире местных телекомпаний. То, пользуясь случаем, встречаются с народом на различных мероприятиях. То делают привлекающие обще­ственное внимание громкие заявления. То вносят некие законопроекты, призванные углубить и улучшить… Одним словом, общественно-политическая жизнь на Орловщине уже начинает побулькивать, чтобы к лету как раз подойти к точке предвыборного кипения.

Кстати, о законопроектах. Как всем известно, главной задачей депутатов Орловского областного Совета народных депутатов является законотворческая деятельность. Во всяком случае, именно так утверждают сами руководители облсовета, причём делают это с полным осознанием государственной важности этого процесса и пониманием соб­ственной немалой роли в нём. Перед монументальностью самого этого понятия — «законотворческая деятельность» — обычного, рядового человека охватывает даже некоторая робость: вона, люди целые законы разрабатывают, это вам не фунт изюма!

Может быть, из-за такой же робости (или некоторой лености мысли, чего уж там греха таить) и журналисты не жалуют вниманием такую фундаментальную тему, как работа над законами. А если честно, то и сами депутаты (во всяком случае, многие из них) не особо вникают в то, за что они там на заседаниях поднимают руки, точнее — нажимают на кнопочки. Большин­ство депутатствует, как принято говорить, на непостоянной основе, юридического образования не имеет, но при этом наши избранники хорошо знают, что все эти проекты должны пройти тщательную экспертизу в правовом управлении Совета. А вот уже сотрудники этого управления — сплошь юристы, и они просто обязаны изучать бумаги и давать письменные заключения на предмет их соответ­ствия федеральному и местному законодательству.

Потому-то «Красная строка» в один прекрасный день и решила повнимательнее присмотреться, а чем, собственно говоря, занимаются орловские законотворцы и обслуживающий их аппарат Совета? Какую продукцию они выдают на-гора? Насколько она качественна и удобоварима? Оправдывает ли понесённые затраты?
Для чистоты эксперимента мы не стали разводить собственные домыслы, а обратились к специалистам и попросили их сделать выборочный анализ законов, принимаемых действующим составом областного Совета. Их вывод оказался печален: законы далеки от совершенства. Более того, у наших экспертов сложилось обоснованное впечатление, что: либо никто из облсоветовских юристов законопроекты, о которых пойдёт речь далее, не анализировал, либо эти сотрудники не обладают требуемой профессиональной компетентностью, либо они явно недобросовестно относятся к исполнению возложенных на них должностных обязанностей. А теперь — конкретно…

Пустышка,
а не норма права

Вот, например, Закон области от 10 ноября 2014 года № 1685-ОЗ «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Орловской области». Часть 2 его статьи 2 противоречит не только Федеральному Закону о местном самоуправлении, но и реальному положению вещей в нашей области. Там записано: «…Полномочия представительных органов осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения».

Между тем, в соответствии со статьей 25 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» сход граждан может осуществлять полномочия представительного органа муниципального образования только в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Орловская же область не относится к областям с низкой плотностью населения. И, к тому же, при первоначальном установлении границ муниципальных образований учитывались исторически сложившиеся границы земель населенных пунктов. Здесь просто нет ни одного представительного органа муниципального образования, который был бы избран сходом граждан.

То есть положения части 2 статьи 2 Закона № 1685-ОЗ являются грубым нарушением федерального законодательства и подчеркивают не только некомпетентность авторов местного закона, но и бездумное копирование ими федеральных норм. И вообще, вся эта часть 2 — пустышка, а не норма права.

Далее, тексты части 1 и абзаца первого части 2 статьи 3 «Порядок избрания и полномочия главы муниципального образования Орловской области» слово в слово копируют друг друга. Разница только в том, что в части 1 упоминаются все муниципальные образования (без поселений), а в абзаце первом части 2 — только поселения. Какой же смысл копировать текст, если между этими нормами нет никакой разницы?

Кроме того, к чему по всему Закону понатыкан этот оборот: «наделенного статусом муниципального района, городского поселения Орловской области или городского поселения»? Ведь в части 1 статьи 2 записано, как в Федеральном Законе (№ 131-ФЗ) — муниципальный район, сельское поселение, городское поселение, городской округ и т. д. В «Переходных положениях» опять эта чехарда — то муниципальный район, то муниципальное образование, наделенное статусом муниципального района… К чему это нагромождение лишних слов? Закон один, а терминология разная, причем в этих уточнениях нет необходимости.

В части 3 статьи 3 опять формулируется норма об избрании главы муниципального образования на сходах граждан, т. е. снова бездумно переписывается Федеральный Закон.

Порядок формирования органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом Орловской области. Между тем, указания на приведение уставов муниципальных образований в такое соответ­ствие и установления сроков для этого в самом Законе № 1685-ОЗ — нет.

Слишком частое и не оправданное смыслом использование словосочетания «Орловская область» перегружает текст. К этому же разряду несоблюдения правил юридической техники относятся и ссылки на федеральный закон, присутствующие в тексте последующих статей Закона, хотя в статье 1 уже есть указание на него. Кстати, статья 1 как таковая вообще не является нормой права: она явно имеет информационный характер и выполняет роль преамбулы.

К слову, обратите внимание, что в Уставе области по всему тексту написано, что Совет принимает законы области, а не законы Орловской области. Отгадайте, почему? Да потому, что это Устав Орловской области, а не Брянской или Тульской. И в названиях законов, соответственно, написано, что это закон Орловской области. Так зачем же по всему тексту «впихивать» к месту и не к месту слово «Орловской»? Зачастую в одном предложении, состоящем из пяти строк, оно упоминается 5-7 раз. Читать и воспринимать такой текст очень тяжело, потому что в результате ускользает смысл.

Концепция
поведения пчёл

Возьмем старый, но почти пятнадцать лет работавший Закон Орловской области от 23 декабря 1996 года № 19-ОЗ «О пчеловодстве». В соответствии с ним люди обращались в суд, отстаивали свои права, имеется судебная практика.

Но, видимо, сильно изменилась концепция поведения пчёл, если в марте 2011 г. кому-то понадобилось заменить Закон № 19-ОЗ «О пчеловодстве» на Закон № 1174-ОЗ «О пчеловодстве». Но и это ещё не всё: Закон № 1174-ОЗ через два года заменили на Закон № 1555-ОЗ «Об отдельных правоотношениях в сфере пчеловодства на территории Орловской области» (от 2 ноября 2013 года)!

Не проще ли было внести соответствующие поправки в дей­ствовавший Закон? И потом, при чем здесь отдельные правоотношения? Что, Орловская область может регулировать только отдельные правоотношения — как в сфере пчеловодства, так и во многих других? Отнюдь — статьи 72, 76 Конституции РФ и федеральные законы дают право субъектам РФ регулировать правоотношения в рамках полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральными законами, и не в рамках отдельных правоотношений. Именно в рамках своих полномочий и осуществляют правовое регулирование все субъекты Федерации. Так почему же только Орловская область может регулировать лишь отдельные правоотношения? Что же мешает регулировать их в рамках компетенции субъекта Российской Федерации? Может быть, некомпетентность облсовета и его правового управления? Это вопрос, на который стоит обратить пристальное внимание депутатов…

Где найти переводчика?

А вот Закон Орловской области от 3 июля 2012 года № 1379-ОЗ «О внесении изменения в статью 6 Закона Орловской области «О муниципальной службе в Орловской области».

Дополнение к части 4 названной статьи устанавливает двойное наименование должности муниципальной службы, что вполне закономерно. Но двойное наименование должности муниципальной службы допускается в случае, если (как сформулировано в законе — внимание!): «…заместитель руководителя структурного подразделения органа местного самоуправления является руководителем структурного подразделения в структурном подразделении этого органа…». Каково? Конечно же, наши избиратели, для которых и принимаются законы, сразу же поймут о чем здесь идет речь. Но если вдруг кому-то придет в голову попросить дать официальное толкование данной нормы, то где найти переводчика?

Для справки
губернатору
и юристам

Вызывает удивление недавно принятый Закон Орловской области от 30 ноября 2015 года № 1881-ОЗ «Об отдельных отношениях, связанных с территориальной организацией местного самоуправления в Орловской области». Создается впечатление, что юристы областного Совета решили доказать полную несостоятельность областного Совета.

А теперь — подробнее… Начнём со статьи 1 Закона, в части 1 которой определено, в частности, что «Настоящий Закон регулирует отдельные отношения, связанные с… упразднением поселений, созданием вновь образованных поселений на межселенных территориях, в соответствии с Федеральным Законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ …». Ну, уж нет!

Действительно, упразднение поселений статьёй 13.1 Федерального Закона о местном самоуправлении (№131-ФЗ) регламентируется следующим образом: «Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории».

Но мы уже говорили, что Орловская область не относится к территориям с низкой плотностью сельского населения и не имеет труднодоступных мест. Однако авторы Закона и те, кто писал на него заключение, не знают этого и идут дальше — решили всё-таки урегулировать создание вновь образованных поселений на межселенных территориях. Кстати, это слово употребляется в Законе 13 раз.

В соответствии с Федеральным Законом межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений. Для справки и общего развития юристов: на территории Российской Федерации имеется всего 80 межселенных территорий. В Центральном федеральном округе таких территорий не имеется, и в Орловской области тоже. Иногда все-таки надо осмысливать федеральный закон, на который делаются ссылки, и нельзя тексты его норм бездумно, без адаптации к конкретному положению вещей вносить в закон субъекта Федерации, хотя бы и Орловской области.

Еще раз: упразднение поселений, создание вновь образующихся поселений (причем, на сходе граждан) действительно осуществляется на межселенных территориях, но в Орловской области таковых не имеется.
В соответствии с данным Законом проект закона о территориальной организации местного самоуправления в Орловской области вносится в Орловский областной Совет народных депутатов губернатором Орловской области. Думаем, губернатору было бы интересно почитать наши замечания…

Утративший силу Закон Орловской области от 6 апреля 2004 года № 396-ОЗ «О порядке установления границ муниципальных образований Орловской области и наделении муниципальных образований статусом муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения» был намного грамотнее анализируемого сейчас, поэтому достаточно было внести в него поправки.

Кстати, часто упоминаемое в законах словосочетание «…в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Орловской области» не совсем корректно. Законодательство Российской Федерации основывается на Конституции РФ, включает общепризнанные принципы и нормы международного права, федеральные конституционные законы, федеральные законы (федеральное законодательство), конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации (законодательство субъектов Российской Федерации). Таким образом, законодательство Российской Федерации включает в себя, в том числе, и законы субъектов РФ, которые принимаются в соответствии с «федеральным законодательством».

Что же касается Закона Орловской области от 30 ноября 2015 года № 1881-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с территориальной организаций местного самоуправления в Орловской области», о котором идёт речь, то в таком виде он вообще существовать не может, так как противоречит федеральному законодательству и вводит в заблуждение не только органы местного самоуправления, но и избирателей.

План
по производству законов

Ещё один характерный пример — Закон Орловской области от 6 февраля 2006 г. № 577-ОЗ «О максимальном размере общей площади земельных участков личного подсобного хозяйства». Последняя поправка к нему была принята законом Орловской области от 07.07.2015 № 1820-ОЗ.

Закон, внесший поправки, состоит из двух статей, первой из которых, собственно, и устанавливаются две поправки: первая — признала преамбулу Закона № 577-ОЗ утратившей силу, вторая — статью 1 Закона № 577-ОЗ дополнила словами «на территории Орловской области», которые были ранее прописаны в преамбуле и исключены вместе с ней.

Кто пояснит, какие правоотношения урегулированы Законом № 1820-ОЗ и что он даёт населению? А был ли вообще смысл принимать такой закон?

Кому помешала преамбула в этом и других законах? В пояснительной записке написано, что закон приведен в соответствие с юридической техникой и федеральным законодательством. Но юридическая техника вовсе не отрицает наличие преамбулы в законах. А федеральное законодательство вообще упомянуто не к месту, так как в нём (федеральном законодательстве) нет указания на то, что закон Орловской области, устанавливающий максимальный размер общей площади земельных участков личного подсобного хозяйства, должен быть изложен без преамбулы или с ней.

До внесения поправок в названный Закон № 577-ОЗ всем и так было ясно и понятно, что это Закон Орловской области и что он регулирует конкретное правоотношение именно на территории Орловской области. Ведь известно, что преамбула, если сказать коротко, в законодательном акте описывает социально-политическую обстановку и цели, побудившие к изданию акта; объясняет, почему необходимо в настоящий момент издать данный нормативный акт, и так далее — и, таким образом, она имеет чисто информационный характер. А раз она имеет информационный характер, то она не может утрачивать силу, её можно только исключить. Но зачем исключать-то, если концепция закона не изменена?

Это можно смело назвать имитацией бурной деятельности, принятием закона для «галочки», то есть с целью улучшения статистических показателей по производству законов. Может быть, уже пора прекратить практику слепого копирования федерального законодательства и начать заниматься законотворчеством: формулировать пусть всего несколько статей, но регулирующих общественные отношения в рамках именно полномочий Орловской области?

Пучок соломы
перед носом ослика

Законом Орловской области от 10 марта 2015 года № 1747-ОЗ «О порядке предоставления льгот и компенсаций народным дружинникам в Орловской области» устанавливается порядок предоставления органами государ­ственной власти Орловской области и органами местного самоуправления льгот и компенсаций народным дружинникам. При этом он явно не отвечает требованиям юридической техники. Статья 1 имеет информационный характер (это скорее преамбула, нежели правоустанавливающая норма). Статьи 2 и 3 полностью дублируют друг друга по тексту и по смыслу правового регулирования. При использовании словосочетания «органы государ­ственной власти и органы местного самоуправления Орловской области» можно было бы сформулировать одну, а не две статьи с идентичным текстом.

Частью 2 статьи 2 и частью 2 статьи 3 установлено, что правила предоставления льгот и компенсаций народным дружинникам устанавливаются соответ­ственно постановлением правительства Орловской области или муниципальным правовым актом. А далее в частях 4, 5 и 6 этих статей практически под копирку прописаны нормы, которые по сути своей и являются теми самыми правилами.

Совершенно непонятно, какой был заложен смысл в принятии статьи 2 Закона, которая будет действовать только с января 2018 года, то есть вступит в силу почти через три года?! Получается, что, если ныне действующие народные дружинники не имеют права на получение льгот и компенсаций от органов государ­ственной власти области, то данный Закон для них выступает в роли пучка соломы, подвешенного перед носом ослика. Указанный Закон не совершенен и до конца не продуман.

Бочка с флагом

Закон Орловской области от 03 июля 2012 года № 1370-ОЗ «О внесении изменений в Закон Орловской области «О гербе и флаге Орловской области».

В части 2 статьи 4 (в новой редакции) записано, что образцовое изображение герба хранится в Государственном архиве Орловской области и в краеведческом музее и доступно всем для обозрения. Однако образцовое изображение герба просто не может одновременно находиться и в архиве, и в музее. То же самое следует сказать и о формулировании части 2 статьи 7 (о флаге).

Но это ещё не всё. В пункте 5 части 3 статьи 8 базового закона, повествующем об использовании флага области, указано, что его изображение допускается «на представительной и сувенирной продукции». Что же такое представительная продукция? Большие кастрюли и бочки с изображением флага области? Наверное, все-таки имелась в виду «представительская и сувенирная продукция», которую, как правило, дарят официальным лицам, посещающим Орловскую область. То есть налицо не ошибки, а чистейшей воды безграмотность.

«Шедевр
титанического труда»

Закон Орловской области от 10.11.2015 № 1866-ОЗ «О защите населения и территории Орловской области от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера».

Словосочетание «…в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Орловской области» в Законе употребляется 8 раз. Неужели трудно было посмотреть грамотный, неизвестно почему утративший силу закон, регулировавший те же правоотношения? Там же везде было написано: в соответствии «с федеральным законодательством» либо « в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами Орловской области».

Статья 7. «Полномочия Губернатора Орловской области в сфере защиты населения и территории Орловской области от чрезвычайных ситуаций». Губернатор Орловской области в сфере защиты населения и территории Орловской области от чрезвычайных ситуаций… 5): «определяет в порядке, установленном нормативным правовым актом Губернатора Орловской области, при введении режима повышенной готовности…». А не грамотнее ли было написать: «….устанавливает порядок…» и т. д.? Ведь выше уже написано, что это полномочия губернатора.

Пункт 2 статьи 8 устанавливает «Полномочия Правительства Орловской области в сфере защиты населения и территории Орловской области от чрезвычайных ситуаций».

В соответствии с пунктом 2 правительство «…осуществляет образование, реорганизацию и упразднение Комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности Правительства Орловской области, определяет ее компетенцию, утверждает положение о ней, ее руководителя и персональный состав». Вдумайтесь в смысл данной нормы: главное в ней — обеспечение пожарной безопасности правительства… самим правительством. Ну, слава Богу, хоть за правительство можно не волноваться.

Теперь далее, что же делает правительство в данной ситуации? «…11) организует и проводит в порядке, устанавливаемом нормативным правовым актом Правительства Орловской области, аварийно-спасательные и другие неотложные работы..; 12) принимает решения в порядке, устанавливаемом нормативным правовым актом Правитель­ства Орловской области, о проведении эвакуационных мероприятий..; обеспечивает пропаганду знаний в сфере защиты населения в чрезвычайных ситуаций на водных объектах, в порядке, устанавливаемом Правитель­ством Орловской области…».

Слов нет… Ну зачем было трогать старый, грамотный, чистый закон? Написанное — не просто «мыло мыльное», это один из шедевров «титанического труда» в области законотворчества. Когда же прекратится это «топорное законодательство» ради количества? Вот уж воистину, что вырублено топором, не поправишь и пером!

* * *
И это только выборочный анализ законотворчества нынешнего областного Совета. Напрашивается обоснованное предположение, что и другие законы написаны с такой же «компетентностью».

Так что же делать? Предъявлять претензии к депутатам? Так в их компетенцию входит подготовка самой концепции закона, а уж оформлять и анализировать его должны юристы. Упрекать только работников правового управления тоже вроде бы не совсем справедливо, ведь для того, чтобы они научились грамотно анализировать законопроекты, их должен кто-то учить, направлять, поправлять. Как на поверку оказывается — некому. Вот и выходит, что в облсовете много компетенции, но, увы — катастрофически недостаёт компетентности.

Сегодня правовое управление областного Совета возглавляет госпожа И. Желиховская. Мы точно не знаем, «подарок» ли это «несклоняемого» И. Гармаш(а), который так и не выучил русский язык, или роковая ошибка В. Соколова, которого всё-таки нельзя упрекнуть в неграмотности. Вопрос и в том, как она, минуя конкурс, могла попасть на это место, занятое тогда другим (кстати, очень грамотным) человеком? Думаем, здесь есть много поводов для размышлений — и губернатору, и руководству облсовета, и самим депутатам, и нам, избирателям…

«Красная строка».